信访条例百题

什么是信访，信访的功能有哪些？

　　答：《广东省信访条例》所称的信访是指公民、法人或者其他组织采用网络、书信、传真、电话、短信、走访等形式，向国家机关反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关国家机关处理的活动。信访制度为落实党的群众路线，满足广大群众的民主参与、权力监督和权利救济愿望，提供了良好的渠道。

　　信访具有参与、监督两大功能。其一，在宏观层面来看，信访可以实现民主参与，在国家机关和公民之间建立一座沟通桥梁。在这个意义上，信访也是民主协商制度的有机组成部分。其二，公民通过信访，可以对国家机关工作人员的违法失职行为提出批评、建议或投诉，监督和促进国家机关及其工作人员改进工作。此外，信访对于信访人在个别情况下还可以起到补充救济的作用，对于依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定救济途径解决的事项之外的事项，可以通过信访渠道进行补充救济。

信访活动的主体有哪些？

　　答：信访活动的主体包括信访人与相应的国家机关。信访人是指通过网络、书信、传真、电话、短信、走访等形式，向国家机关反映情况，提出建议、意见或投诉请求的公民、法人或者其他组织。国家机关包括乡（镇）人民代表大会和人民政府，县级以上人民代表大会及其常务委员会、人民政府及其工作部门，各级人民法院和各级人民检察院。

　　为做好信访工作，《广东省信访条例》还专门规定了信访机构的设置。县级以上人民政府应当设立专门的信访机构，县级以上人大常委会应当设立或确定负责信访工作的机构。人民政府工作部门及乡（镇）人民政府、街道办事处则应当按照方便信访人、有利于工作的原则，确定专门负责信访工作的机构或人员。各级人民法院、人民检察院则根据需要设立信访机构，或者确定负责信访工作的机构。

　　对于信访机构的信访工作人员，《广东省信访条例》也规定了相应的条件。第八条规定，国家机关应当选派公正廉洁、责任心强，具有相应的法律知识、政策水平和群众工作经验的人员从事信访工作，并对这些人员建立培训、交流、激励机制，以此提高信访工作人员的能力和水平，有利于信访工作的顺利开展。

什么是诉访分离、分类处理？

　　答：《广东省信访条例》规定了“诉访分离、分类处理”的原则，并将其作为《广东省信访条例》的核心制度之一。诉访分离是指将依法可以通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的诉求从普通的信访事项中分离出来，不作为普通信访事项进行受理和办理，而是按照法定的程序进行办理。分类处理是指根据信访事项的性质，区分不同的处理方式和程序。诉访分离旨在划分普通信访与涉法信访，分类处理则是对信访事项本身也要区分建议意见、投诉和诉求三类事项的特点，有针对性地分类进行处理。

　　实施诉访分离，不是限制信访人的权利，而是要改变经常性集中交办、过分依靠行政推动、通过信访启动法律程序的工作方式，把解决涉法涉诉信访问题纳入法治轨道，更好地综合运用法治的方式来保障信访人的合法权益，实现维护人民群众合法权益与维护司法权威的统一。

信访事项应当向谁提出？

　　答：“信访事项向谁提出”涉及到信访事项的管辖权。条例中明确规定了“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”的信访原则。

　　属地管理、分级负责，是指信访事项原则上由事发地国家机关解决，事发地国家机关解决不了的，也可以由其上一级国家机关解决，下级国家机关不能将矛盾直接推给上级国家机关。谁主管，谁负责，是指同级国家机关之间，包括同级政府各职能部门之间，应当按照信访问题的性质在各自职责范围内处理信访问题，它强调同级国家机关之间处理信访问题中的责任划分，应该以其法定职责为准。

　　本项原则要求通过国家机关的“事权”来确定信访事项的办理责任归属。信访事项发生后，首先要确定人大常委会、政府及其工作部门、法院、检察院中的哪个国家机关具有管辖权，然后再进一步划分层级，确定由哪个级别的国家机关承担处理的责任，这个级别可能是乡镇，可能是县，也可能是市，在个别的情况下，也可能是省。

为什么要在《广东省信访条例》中明确规定信访人的权利和义务？

　　答：为了保障信访人的合法权益，维护信访秩序，实现信访领域的公平正义，《广东省信访条例》用专章规范了信访人的权利和义务。条例第十条明确了信访人提出信访事项的范围，第十一条列举了信访人享有的七项权利，第十二条规定了信访人应当履行的四项义务。

　　明确信访人的权利和义务，体现了权利和义务相统一的原则。一方面，为使群众问题能反映、矛盾能化解、权益有保障，条例规定了信访人享有相应的权利。另一方面，为了维护国家安定、社会稳定和正常的信访秩序，为了保障国家利益、公共利益和他人的合法权利，信访人要依法行使权利并履行相应的义务。

　　明确信访人的权利和义务，强化了法律在信访工作中的权威地位，是运用法治思维和法治方式来开展信访工作的体现。根据条例，信访人对自己的权利、义务一目了然，有利于信访人以理性、合法的形式表达利益诉求，解决利益矛盾，自觉维护社会稳定。

信访人有权对哪些事项提出信访？

　　答：《广东省信访条例》第十条明确规定信访人可以提出的三类信访事项，分别是“建议意见”，“对国家工作人员职务行为的投诉”和“不属于法定途径解决的诉求”。

　　信访制度的原初功能是保障信访人参政议政和对国家工作人员的职务行为的监督。条例将信访人提出建议意见和对国家工作人员职务行为的投诉作为信访的重点内容，目的就是为了推动信访制度回归本原。对于属于诉讼、仲裁和行政复议等法定途径解决的诉求，则应依照法律、行政法规规定的程序处理。但是，在实践中，存在一些不属于法定途径解决的诉求事项。为解决社会管理的真空问题，实现对群众合法权益的保护，对这些不属于法定途径解决的诉求事项，通过信访渠道加以协调、处理，在当前仍然是十分必要的。为此，条例规定，对于那些不属于法定途径解决的诉求，可以作为信访事项提出。

信访人有权对国家机关哪些事项提出建议、意见？有权对哪些人员、哪些行为提出建议、意见和投诉？

　　答：信访人有权对有关地方性法规、规章、其他规范性文件和国家机关的工作等事项提出建议、意见。地方性法规是指：广东省、广州市、深圳市、珠海市、汕头市的人大及其常委会制定的地方性法规；深圳、珠海、汕头的人大及常委会制定的特区法规；连南瑶族自治县、连山壮族瑶族自治县、乳源瑶族自治县的人大制定的自治条例和单行条例。规章是指：广东省、广州市、深圳市、珠海市、汕头市的人民政府制定的地方政府规章。其他规范性文件是指：本省各级人大及其常委会作出的具有普遍约束力的决议、决定，以及县级以上人民政府及其工作部门发布的具普遍约束力的规章以下规范性文件。信访人有权对国家机关的工作提出意见、建议。国家机关是指，本省各级人民代表大会、县级以上人民代表大会常务委员会、各级人民政府、县级以上人民政府工作部门、各级人民法院、各级人民检察院。

　　信访人有权对国家机关工作人员提出建议意见，或者对其的职务行为投诉。国家机关工作人员是指，在上述国家机关中从事公务的人员。所谓职务行为是指履行本机关或者单位职责、法定或者约定义务的行为，或者代表本机关或单位，以机关、单位名义履行职责所作出的行为，而非以个人名义作出的行为。判断职务行为，通常根据执行职务的时间、地点、名义或者身份与所享有职权和所执行职权是否存在内在联系等加以判断。

除了国家机关及其工作人员之外，信访人还能对哪些主体及其行为提出信访？

　　答：十八届三中全会决议提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”，治理主体的多元化是国家治理体系和治理能力现代化的标志之一。因此，在国家机关之外，将会有越来越多组织或个人承担原本由国家机关承担的公共职能，在不同领域、不同层次、不同地域提供公共产品、公共服务，从而发挥着或大或小的治理作用。

　　在总结我省实践的基础上，《广东省信访条例》把这些组织和个人概括为几类：其一，法律法规授权的具有管理公共事务职能和提供公共服务的企业事业单位及其工作人员，前者如气象局，后者如自来水公司、电力公司、邮政局、报社、公立医院、公立学校、科研院所等；其二，人民团体或者其他社会组织中由国家行政机关任命或者派出的人员，如贸易促进会、残联、消费者权益保护协会等社团中由行政机关任命的负责人或者监察机关派出的监察人员；其三，居民委员会或者村民委员会及其成员。虽然这些组织并不是法定的国家机关，但它们在事实上履行了公共职能，是国家机关公共权力的延伸。因此，信访人有权利对这些组织及其工作人员的行为进行监督，提出建议、意见和投诉。

为什么要在《广东省信访条例》中明确规定信访人的权利和义务？

　　答：为了保障信访人的合法权益，维护信访秩序，实现信访领域的公平正义，《广东省信访条例》用专章规范了信访人的权利和义务。条例第十条明确了信访人提出信访事项的范围，第十一条列举了信访人享有的七项权利，第十二条规定了信访人应当履行的四项义务。

　　明确信访人的权利和义务，体现了权利和义务相统一的原则。一方面，为使群众问题能反映、矛盾能化解、权益有保障，条例规定了信访人享有相应的权利。另一方面，为了维护国家安定、社会稳定和正常的信访秩序，为了保障国家利益、公共利益和他人的合法权利，信访人要依法行使权利并履行相应的义务。

　　明确信访人的权利和义务，强化了法律在信访工作中的权威地位，是运用法治思维和法治方式来开展信访工作的体现。根据条例，信访人对自己的权利、义务一目了然，有利于信访人以理性、合法的形式表达利益诉求，解决利益矛盾，自觉维护社会稳定。

信访人有权对哪些事项提出信访？

　　答：《广东省信访条例》第十条明确规定信访人可以提出的三类信访事项，分别是“建议意见”，“对国家工作人员职务行为的投诉”和“不属于法定途径解决的诉求”。

　　信访制度的原初功能是保障信访人参政议政和对国家工作人员的职务行为的监督。条例将信访人提出建议意见和对国家工作人员职务行为的投诉作为信访的重点内容，目的就是为了推动信访制度回归本原。对于属于诉讼、仲裁和行政复议等法定途径解决的诉求，则应依照法律、行政法规规定的程序处理。但是，在实践中，存在一些不属于法定途径解决的诉求事项。为解决社会管理的真空问题，实现对群众合法权益的保护，对这些不属于法定途径解决的诉求事项，通过信访渠道加以协调、处理，在当前仍然是十分必要的。为此，条例规定，对于那些不属于法定途径解决的诉求，可以作为信访事项提出。

问：信访人有权对国家机关哪些事项提出建议、意见？有权对哪些人员、哪些行为提出建议、意见和投诉？

       答：信访人有权对有关地方性法规、规章、其他规范性文件和国家机关的工作等事项提出建议、意见。地方性法规是指：广东省、广州市、深圳市、珠海市、汕头市的人大及其常委会制定的地方性法规；深圳、珠海、汕头的人大及其常委会制定的特区法规；连南瑶族自治县、连山壮族瑶族自治县、乳源瑶族自治县的人大制定的自治条例和单行条例。规章是指：广东省、广州市、深圳市、珠海市、汕头市的人民政府制定的地方政府规章。其他规范性文件是指：本省各级人大及其常委会作出的具有普遍约束力的决议、决定，以及县级以上人民政府及其工作部门发布的具普遍约束力的规章以下规范性文件。信访人有权对国家机关的工作提出意见、建议。国家机关是指，本省各级人民代表大会、县级以上人民代表大会常务委员会、各级人民政府、县级以上人民政府工作部门、各级人民法院、各级人民检察院。

       信访人有权对国家机关工作人员提出建议意见，或者对其的职务行为投诉。国家机关工作人员是指，在上述国家机关中从事公务的人员。所谓职务行为是指履行本机关或者单位职责、法定或者约定义务的行为，或者代表本机关或单位，以机关、单位名义履行职责所作出的行为，而非以个人名义作出的行为。判断职务行为，通常根据执行职务的时间、地点、名义或者身份、与所享有职权和所执行职权是否存在内在联系等加以判断。

问：除了国家机关及其工作人员之外，信访人还能对哪些主体及其行为提出信访？

       答：十八届三中全会决议提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”，治理主体的多元化是国家治理体系和治理能力现代化的标志之一。因此，在国家机关之外，将会有越来越多组织或个人承担原本由国家机关承担的公共职能，在不同领域、不同层次、不同地域提供公共产品、公共服务，从而发挥着或大或小的治理作用。

        在总结我省实践的基础上，《广东省信访条例》把这些组织和个人概括为几类：其一，法律法规授权的具有管理公共事务职能和提供公共服务的企业事业单位及其工作人员，前者如气象局，后者如自来水公司、电力公司、邮政局、报社、公立医院、公立学校、科研院所等；其二，人民团体或者其他社会组织中由国家行政机关任命或者派出的人员，如贸易促进会、残联、消费者权益保护协会等社团中由行政机关任命的负责人或者监察机关派出的监察人员；其三，居民委员会或者村民委员会及其成员。虽然这些组织并不是法定的国家机关，但它们在事实上履行了公共职能，是国家机关公共权力的延伸。因此，信访人有权利对这些组织及其工作人员的行为进行监督，提出建议、意见和投诉。

问：信访人的义务有哪些？

       答：权利不是绝对的，权利的边界就是义务。根据权利与义务相一致的原则，《广东省信访条例》第十二条原则性地规定了信访人的义务。

       其一，信访人应当“遵守社会公共秩序，不得损害国家利益、社会公共利益和其他公民的合法权利”。其二，信访人“提出的信访事项客观真实，不得歪曲、捏造事实诬告、陷害他人”。其三，信访人“依照法律、法规规定的方式和程序进行信访活动”。其四，法律、法规规定的其他义务。

       条例之所以从上述四个方面规定了信访人义务，并不是为了限制信访人的权利。一方面，义务条款的设定是为了确保信访人依法信访，维护社会的和谐稳定，保障社会秩序和他人的合法权益。另一方面，站在信访人的立场上看，上述规定也有利于信访事项的解决。比如，要求信访人要依照法律、法规规定的方式和程序进行信访，是为了引导信访人依法、逐级走访，改变目前普遍存在的越级上访的现象。实际上解决有关问题的“事权”在本级国家机关，无论信访人如何越级信访，最终还是要回到本级国家机关来进行处理和办理，上级国家机关不能越俎代庖。如果本级国家机关办理过程中有违法违规行为的，这时候，信访人再进一步按照规定向上级国家机关信访，既能更有效地监督有关国家机关，又能更有效地解决自身诉求，也有利于社会秩序的维护。

问：为了畅通信访渠道，信访工作机构还应当为信访人提供哪些服务？

　　答：为了畅通信访渠道，《广东省信访条例》还规定信访工作机构为信访人提供各种服务和咨询。一是建立信访绿色邮政通道。第十五条对为信访人以书信形式信访提供免费邮寄服务作了规定。关于信访绿色邮政通道，目前已经有部分地方进行了探索，其具体操作是：信访人通过邮政，以书信形式给特定国家机关信访工作部门提出信访事项时，只要在信封正面右上角上注明“人民来信”字样，就可享受免贴邮票服务；免费仅针对平信，不包括挂号、特快专递等有特殊要求的信件。

　　二是提供信访咨询。第十七条对国家机关向信访人提供咨询服务，尤其是组织有关单位和专业人士提供专业咨询服务作了规定。实践表明，充分发挥社会组织协助参与信访工作的独特作用，借助专业组织和人员的智力支持，有利于提高信访工作的专业化水平，有利于矛盾纠纷的化解。此外，条例第十四条、第十八条还对国家机关公开信访渠道信息、信访信息查询与共享等内容作了规定。

问：同传统信访渠道相比，网络信访有何优势？

　　答：与传统信访相比，网络信访有以下优势：其一，对信访人来说，网络信访畅通和拓宽了新的信访渠道。网络信访具有快捷、便利、成本低的优势，“足不出户就信访”的网上信访为群众提供了便捷的民意诉求表达渠道，越来越多的信访人通过网络反映诉求，促进了国家机关和群众之间的密切互动。

　　其二，对国家机关来说，网络信访提高了信访工作效率和信访工作质量。一方面，网络信访促进了国家机关上下级之间、部门之间的互动，改变了传统的文来文往的工作模式，既节省了大量人力物力，提高了工作效率，又通过信息互通互动和交流，增强公开透明度；另一方面，网上信访必须在网上对群众进行答复，办理结果将接受包括信访当事人在内的所有网民监督，这对国家机关处理信访问题提出了更高的要求，必须做到事实清楚，适用法律政策正确，处理结论恰当，语言表达妥当，回复格式规范。

　　其三，利用网上信访取代走访。近年来，网上信访在信访工作领域引起了一场革命性的变革。通过网络信访，特别是视频接访实现“面对面”的信访效果，及时有效化解矛盾纠纷，有助于在功能上取代甚至超越走访。

问：如何处理诉访分离制度与畅通信访渠道的关系？

　　答：实行诉访分离是中央关于信访工作改革的明确要求，也是条例的核心制度设计。条例规定的涉法涉诉事项包括以下三个方面：一是按照法律、行政法规的规定，应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的事项；二是已经进入诉讼、仲裁、行政复议等法定程序的事项；三是已经穷尽了诉讼、仲裁、行政复议等法定救济途径，当事人仍然不服的事项。在实施的过程中，必须注意处理好诉访分离制度与畅通信访渠道的关系，做到“诉访事项有分离，权利救济无死角”。

　　其一，必须畅通诉讼等法定渠道和平台。中共中央办公厅和国务院办公厅《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》明确指出，要“完善诉讼、仲裁、行政复议等法定诉求表达方式，使合理合法诉求通过法律程序得到解决”、“让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。”条例起草调研过程中发现，对于涉法涉诉事项，由于司法渠道不畅通，法定的门槛比较高，甚至有些案件法院不予受理，导致群众无法通过司法途径维护权益。因此，有关国家机关应当进一步提高司法和执法水平，使法定渠道更快捷、更顺畅、更公正，推动矛盾和问题的顺利解决，切实保障人民群众的合法权益。

　　其二，在具体案件的甄别上，标准要统一，诉访要衔接。所谓标准要统一，就是司法机关、行政复议机关和信访部门之间对诉与访的判断标准要统一，不能各行其事。如果对具体的诉求，司法机关、行政复议机关认为属于信访事项，而信访部门认为属于法定途径解决的事项，就会导致推诿、扯皮，损害群众利益，影响社会稳定。诉访要衔接，主要是指政法机关完善涉法涉诉信访事项受理办理制度，建立分工明确、流转顺畅的衔接机制，确保符合条件的涉法涉诉信访事项全部能够导入法律程序办理，使群众的合理合法诉求通过法律程序得到解决。另外，在实践中，市、县一级的国家机关和部门应当进驻联合接访大厅，并建立相应的制度加强沟通协调，对具体的诉求事项究竟是诉还是访，通过召集相关单位进行研究协调，以统一标准，确保诉访分离制度能够准确地实施，确保当事人的诉求及时得到受理。

问：国家机关办理信访事项过程中，如何对信访人进行救助？

　　答：中共中央办公厅、国务院办公厅《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》中提出，对信访人“生活困难的帮扶救助到位”。国家机关在办理信访事项时，要坚持以人为本，关心人民群众疾苦，切实帮助解决群众的生活困难。对于生活确有困难的信访人，办理机关可以协调民政等有关机关或者机构，依照相关救助规定将其纳入社会救助、民间互助等范围，给予必要的救助，使信访人的基本生活得到保障。

　　在实践中，对于信访人属于持有非农业户口的城市居民，其共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，可以协调民政部门按照国务院《城市居民最低生活保障条例》的规定，将其纳入最低生活保障范围。

　　对于信访人属于老年、残疾或者未满十六周岁的村民，如果其无劳动能力、无生活来源又无法定赡养、抚养、扶养义务人或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的，可以协调民政部门按照国务院《农村五保供养工作条例》的规定，将其纳入农村五保供养范围。

　　信访人如果属于下列情形的，可以协调民政机关按照《广东省社会救济条例》的规定对其进行社会救济：（一）无劳动能力，无生活来源，无法定赡养、抚养义务人或者法定赡养、抚养义务人是没有赡养、抚养能力的老年人、残疾人、未成年人；（二）领取失业救济期间或者失业救济期满仍未重新就业，家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的人员；（三）在职人员、下岗人员、离休退休人员家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的人员；（四）城镇无固定职业、无固定收入的居民，家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的人员；（五）农村村民家庭人均收入低于当地农村最低生活保障标准的人员；（六）遭受自然灾害无法维持基本生活的人员；（七）其他法律、法规规定应当给予社会救济的人员。要强调的是，对信访人的救助必须严格依照社会救助制度的规定进行，不能为了息事宁人，将不符合救助条件的信访人纳入救助范围。