一、文件制定背景说明

　　根据省政府2009年6月19日公布实施的《广东省征收农村集体土地留用地管理办法（试行）》（粤府办〔2009〕41号），我市于2015年1月25日印发《湛江市征收农村集体土地留用地管理实施办法》（湛府〔2015〕9号）。留用地管理政策实施多年来，为保障被征地农民长远生计发挥了重要作用，但随着经济快速发展，留用地管理和利用存在一系列问题，需要不断完善政策和解决。根据各地实施过程中存在的问题，为进一步完善留用地安置政策，省政府于2016年5月印发了《关于进一步完善我省征收农村集体土地留用地安置工作的意见》（粤府办〔2016〕30号），2020年8月《广东省自然资源厅关于印发推进征收农村集体土地留用地高效开发利用的通知》(粤自然资规字〔2020〕4号)公布实施。根据省政府和省自然资源厅有关留用地安置管理政策和要求，地级以上市人民政府可结合实际制定实施细则。为此，我市原留用地管理办法与省不一致的地方需要修改，且原留用地管理办法已失效，需要重新制定《湛江市征收农村集体土地留用地安置管理实施细则》（以下简称《实施细则》）。

　　二、主要内容

　　《实施细则》分为五部分，共二十二条，主要从留用地安置基本要求、留用地兑现方式、规范留用地报批管理、规范留用地开发利用管理及其他等五个方面入手，进一步细化征地留用地制度，促进留用地高效开发利用。

　　第一部分：“留用地安置基本要求”。包括留用地分类安置原则、实际征地面积、留用地安置用途和比例、不安置留用地的情形等四个方面。一是明确实物留地安置的原则，《实施细则》明确在本细则实施前，县（市、区）人民政府（管委会）已承诺实物留地的以及《土地管理法》第四十五条第一款第五项的成片开发建设需要用地的，可选择实物留地。为公共利益等需要征收农民集体所有土地的，以及因留用地选址或用途等原因农村集体经济组织与所在地政府经充分协商无法达成一致意见或村集体所属土地范围内，没有符合国土空间规划可供选址安排作为留用地的，采取折算货币补偿。二是明确计算留用地的实际征地面积，不包含征收后用于安置该农村集体经济组织的土地面积。三是明确留用地安置用途和比例，按用地报批主要用途确定，安置比例为实际征地面积的10%至15%，具体比例按安置用途、安置方式等因素确定。四是明确不安置留用地的四种情形。

　　第二部分：“留用地兑现方式”。包括留用地兑现方式、留用地折算货币补偿标准、留用地置换物业方式、实物留地、留用地位置调整置换。针对实物留地因规划、用途等限制难以落实等原因，鼓励留用地折算货币补偿方式和鼓励置换物业安置留用地。提高留用地折算货币补偿标准，共分为四个补偿标准：一类48万元/亩，二类40万元/亩，三类36万元/亩，四类33万元/亩。

　　第三部分：“规范留用地报批管理”。包括解决留用地报批过程中留用地报批时间、留用地安置方案编制主体和内容、留用地费用承担等三个方面。《实施细则》规定，采取实物留地的，除国家和省规定可以延后报批的情形外，留用地必须先行落实或与主体项目同步办理用地报批。征地项目用地报批时，应当明确和同步上报留用地安置方案。其次，留用地农转用和征地费用、不动产登记费用等纳入征地成本，按不同类型、性质由农村集体经济组织或用地单位承担。

　　第四部分：“规范留用地开发利用管理”。针对留用地开发利用过程中存在流转方式、程序、留用地使用权类型不明确等问题，《实施细则》从留用地处置程序、供地和登记程序、集中连片统一经营管理、改变规划条件、集体性质留用地使用权流转、国有性质留用地开发管理模式、留用地实施“三旧”改造等七个方面进行规范。其中，一是明确留用地处置方案必须经农村集体经济组织依法表决同意，按规定需要以公开方式进行的，应当通过湛江市公共资源交易平台确定市场主体。二是无偿返拨的国有留用地视同以出让方式取得的国有建设用地，不需办理土地有偿使用手续和缴纳土地出让价款。三是针对留用地位置零星分散、村集体能力所限而难以单独进行有效开发利用等问题，鼓励集中连片统一经营管理。农村集体经济组织经依法表决通过的，可将留用地交由所属该农村集体经济组织全（独）资注册成立的公司、企业进行经营管理；允许留用地面积较小、位置相连的农村集体经济组织经依法表决通过后，可将留用地交由上一级集体经济组织进行经营管理或者共同成立股份合作公司、企业，对留用地统一经营管理，形成集中连片开发模式，促进留用地利益最大化。留用地可供应、确权登记到上述公司、企业的名下。四是严格控制留用地规划调整。留用地划拨决定书已明确约定土地用途、容积率等规划条件的，原则上不得申请调整规划条件。由于历史原因原留用地未覆盖控规或与现行控规不符、由于公共利益需要等政府原因以及留用地已纳入“三旧”改造标图建库，因实施改造需要编制单元规划的，可申请调整规划条件。农村集体经济组织按规定申请办理变更留用地土地规划条件，不需缴交土地出让价款。五是鼓励政府与农村集体经济组织协商签订留用地托管协议，通过统一招商等方式加强对留用地开发利用的统筹引导。六是鼓励农村集体经济组织通过自主开发留用地建设为经营性物业。

　　第五部分：“其他”。一是明确依法收回国有农场（含华侨农场）、林场土地确需要安置留用地的，可参照本细则执行。二是明确《实施细则》有效期2年，实施后与上级新制定的留用地政策相冲突的，从其规定。三是本细则自4月15日起施行，《湛江市征收农村集体土地留用地管理实施办法》（湛府〔2015〕9号）废止。

　　三、重要说明

　　《实施细则》第（四）条规定，2009年6月19日粤府办〔2009〕41号文实施前的征收土地项目，不再安排留用地。取消原湛府〔2015〕9号文关于1993年7月1日至2009年6月18日期间的历史留用地。原湛府〔2015〕9号文规定，留用地土地用途属于商业、旅游、娱乐、商品住宅等经营性用途（工业用地除外）的国有性质留用地，集体经济组织进行处置时，须保留允许建设经营性用途计算容积率的建筑面积20%以上物业用于经营，且不得抵押、转让，以保障集体经济组织的长期收益。保留物业直接确权给集体经济组织，具体面积和集体经济组织名称须在土地公开交易或自行开发建设前确定。因省留用地政策没有这方面的规定，因此，根据村民自治的原则，《实施细则》取消了保留20%物业的规定。

　　四、公平竞争审查情况

　　《实施细则》符合国家、省有关留用地管理政策规定。相关条款不存在违反市场准入与退出标准、商品要素自由流通标准、影响生产经营成本标准、影响生产经营行为标准的内容，不存在没有法律法规依据减损市场主体合法权益或者增加其义务，以及违反《反垄断法》制定含有排除限制竞争内容的政策措施的情形。

　　五、下一步工作展望

　　《实施细则》制定出台后，湛江市自然资源局将密切跟踪评估实施情况，适时调整优化留用地安置管理的相关政策内容。

　　政策原文：湛江市人民政府关于印发湛江市征收农村集体土地留用地安置管理实施细则的通知

　　图解：一图读懂《湛江市征收农村集体土地留用地安置管理实施细则》