《广东徐闻珊瑚礁国家级自然保护区管理办法》（以下简称《管理办法》）已经2022年12月20日湛江市人民政府第十五届36次常务会议通过，自2023年6月1日起施行。

　　一、制定《管理办法》的依据和必要性

　　广东徐闻珊瑚礁国家级自然保护区（以下简称保护区）位于广东省雷州半岛的西南部，地处徐闻县境内，分布在角尾、迈陈、西连三个乡镇的西部海区。保护区内的珊瑚礁是我国大陆沿岸唯一发育和保存的现代珊瑚岸礁，现有珊瑚种类3目19科82种，其中石珊瑚54种，全部为国家Ⅱ级重点保护动物。保护区内珊瑚资源密集，生态环境良好，水质优异，渔业物种丰富，成为广东省的一张生态名片。为了贯彻习近平生态文明思想，依法保护珊瑚礁生态系统及其生物多样性，推动保护区可持续发展，有必要依据国家有关自然保护区法律、行政法规和我省地方性法规，制定我市政府规章《管理办法》。

　　首先，制定《管理办法》是结合保护区实际，具体实施我国有关自然保护区法律、行政法规和我省地方性法规的需要。我国十分重视依法推动海洋自然保护区的建设和发展，《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华人民共和国野生动物保护法》《中华人民共和国自然保护区条例》、《防治海岸工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》、《防治陆源污染物污染损害海洋管理条例》等法律、行政法规对海洋自然保护区的设立和保护做了一般性规定，我省颁布《广东省环境保护条例》《广东省实施<中华人民共和国海洋环境保护法>办法》等地方性法规，也对海洋自然保护区的保护作了规定。结合保护区重点保护珊瑚礁及其生态系统的实际需要，有必要依据上位法的规定，颁行《管理办法》对保护区的保护、建设、管理和利用等活动作出具体规定，使得上位法的一般规定得以具体落实。

　　其次，制定《管理办法》是有效地保护珊瑚礁生态系统及其生物多样性的需要。研究表明，珊瑚礁生态是人类的重要资源，具有保护海岸、维护生物多样性、维持渔业资源、吸引旅游观光等重要功能，对维护海洋生物多样性和生态平衡发挥着不可替代的作用。同时，珊瑚礁生态系统也较为脆弱，对生长环境和人类活动非常敏感。作为我国大陆沿岸唯一发育和保存的现代珊瑚岸礁，保护区内的珊瑚礁生态系统面临着气候变化和人类活动的不利影响，尤其是海上捕捞、养殖、污染物排放、保护区内的违规建设活动等，破坏了珊瑚礁生长环境，造成珊瑚白化甚至死亡，成为珊瑚礁的主要“杀手”。要防止和遏制珊瑚礁生态系统出现退化，最关键的是要对涉及保护区的人类活动进行严格限制，为珊瑚礁的生长创造良好的自然环境。因此，必须通过颁布《管理办法》明确保护区的保护范围、原则和对象，明确监管职责，严格限定人类活动，为政府和民众提供行为指引，为珊瑚礁争取更多的“休养生息”的机会，让珊瑚礁生态系统得以自然的生长。

　　第三，制定《管理办法》是依法强化监管，加强执法协同，提高保护区综合监管能力的需要。作为国家级自然保护区，保护区主管部门的层级是省级，而对发生在保护区内的违法行为具有执法权限的是保护区所在地的市和徐闻县政府有关主管部门。这种省级主管、地方执法的体制，容易产生执法的主动性和紧迫性不高的现象。因此，需要通过颁布《管理办法》明确市和徐闻县人民政府以及有关监管部门的职责，在监管部门之间建立协同执法机制，强化执法责任，为提高保护区的综合监管水平创造良好的制度环境。

　　第四，制定《管理办法》是树立生态优先、保护优先，提高全社会海洋生态环境保护意识的需要。保护区面临的突出问题是保护和民生之间的矛盾。保护区沿岸渔民长期从事渔业养殖作业，靠海吃海的思想观念根深蒂固。因此，在保护区的保护工作中，既要坚持生态优先，保护优先，严格监管的原则，又要妥善处理保护区所在地的经济社会发展和居民生产生活，必须通过颁布《管理办法》对妥善处理保护和民生的关系作出规定。

　　第五，制定《管理办法》是完善我省自然保护区法规体系，提高我省自然保护区保护法制化水平的需要。我省是珊瑚礁大省。珊瑚礁生态系统是我省海洋生态系统的重要组成部分，是我省海洋生态的弥足珍贵的自然资源。但是，我省至今没有一部珊瑚礁保护的地方性法规。制定《管理办法》这样一部珊瑚礁保护的地方政府规章，也是填补了我省自然保护区立法的空白，从长远看，能够为我省制定海洋自然保护区的地方性法规积累经验。

　　二、《管理办法》的主要内容

　　《管理办法》共有二十二条，主要内容有：

　　1、明确《管理办法》的调整对象和适用范围，即在保护区的保护、建设、利用和监管活动要适用《管理办法》（第二条）。

　　2、明确保护区的管理原则，即保护区实行保护优先、规范利用、严格监管的原则，维护珊瑚礁生态系统的自然状态和完整性，并妥善处理与当地经济建设和居民生产、生活的关系（第三条）。

　　3、明确政府职责，即市人民政府对保护区保护工作的领导职责，徐闻县人民政府作为属地政府对保护区保护工作的主体职责，毗邻保护区的角尾乡、迈陈镇、西连镇人民政府的保护职责（第四条）。

　　4、建立部门协同保护机制，明确了保护区管理机构、市和徐闻县有关主管部门以及海洋综合执法机构的职责和相互之间的配合协同职责（第五条）。

　　5、扶持渔民转产转业，规定徐闻县人民政府，市有关主管部门通过技能培训、社会保障、生态补偿、推行参与式社区管理等途径帮助保护区周边居民转变生产生活方式（第六条）。

　　6、建立保护区监测信息共享机制，规定徐闻县人民政府，市有关主管部门应当在各自职责范围内加强保护区的环境质量监测、生态监测和环境监督性监测，实行信息共享（第七条）。

　　7、建立支持环境公益诉讼制度，规定符合法律规定的机关或者有关组织依法提起环境公益诉讼的，有关主管部门应当依法给予支持（第八条）。

　　8、加强保护区管护设施的建设和保护，规定根据管护工作需要，在保护区设立界碑、界桩等有关管护设施，管护设施受法律保护（第九条）。

　　9、加强对核心区的保护，规定在核心区禁止任何人进入和任何生产建设活动。因科学研究需要进入核心区的，经依法批准后进行（第十条）。

　　10、加强对缓冲区的保护，规定在缓冲区禁止建设任何生产设施和开展旅游、生产经营活动，依法可以进入缓冲区开展科学研究、教学实习、标本采集活动的，经依法批准后进行（第十一条）。

　　11、加强对实验区的保护，规定在实验区禁止从事污染环境、破坏资源或者景观的海岸工程项目建设或者其他活动，依法可以进入实验区开展参观、旅游活动的，应当严格按照保护区管理机构编制的方案进行，并服从保护区管理机构的管理（第十二条）。

　　12、加强对珊瑚和珊瑚礁的特别保护，规定每年3月1日至5月31日的珊瑚虫排卵繁殖期，在实验区禁止开展参观、旅游活动；严格控制科学研究和教学实习活动（第十三条）。禁止采挖、破坏珊瑚或者珊瑚礁（第十四条）。

　　13、加强养殖管控，规定禁止在保护区开展海水养殖活动。海洋综合执法机构应当加强保护区内执法检查，依法查处非法养殖等违法行为（第十五条）。

　　14、明确保护区内的禁止行为，规定禁止在保护区进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙以及其他破坏珊瑚礁生态系统的活动。法律、行政法规另有规定的，从其规定（第十六条）。

　　15、加强对入海排污口的清理，规定禁止在保护区新建入海排污口等排污设施。原有的入海排污口等排污设施由徐闻县人民政府依法责令其迁移或者关闭（第十七条）。

　　16、建立集中行政执法制度，明确由海洋综合执法机构对保护区内海域范围内发生的六类违法行为集中行政执法（第十八条）

　　17、明确在保护区违法设置入海排污口由生态环境主管部门、海洋综合执法机构追究法律责任（第十九条）

　　三、《管理办法》的意义

　　1、有利于进一步明确保护区的保护范围。保护区自建立以来，虽然进行勘界立标，但是数量偏少，客观上增加了监管难度。以颁布《管理办法》为契机，进一步加强对保护区勘界，增加立标数量，划定更加明确的保护范围，明确保护对象，有利于解决长期存在保护区边界范围清晰度不够的问题。

　　2、全面加强对保护区的保护。首先，《管理办法》第三条规定保护区实行保护优先、规范利用、严格监管的原则，将维护珊瑚礁生态系统的自然状态和完整性作为立法的首要价值目标。其次，《管理办法》第九条至第十四条，按照核心区、缓冲区和实验区三个功能分区，从海洋生态环境保护和海洋环境污染防治两个方面，对保护区内的人类活动进行严格限制。

　　3、强化监管，加强地方监管部门执法协同，提高保护区综合监管能力。《管理办法》在第四条明确规定市人民政府、徐闻县人民政府和角尾乡、迈陈镇、西连镇人民政府对保护区的保护职责的基础上，第四条和第七条分别规定建立部门协同保护机制和监测信息共享机制，进一步明确了保护区管理机构和市、徐闻县人民政府有关主管部门以及海洋综合执法机构之间的协同配合职责，有利于提高对保护区的综合监管能力，提高保护水平。

　　4、禁止在保护区内从事捕捞、海水养殖等活动，禁止在保护区设置入海排污口，有利于依法促进居民摒弃靠海吃海的陈旧观念，树立海洋生态环境保护意识。《管理办法》第十五条禁止在保护区从事海水养殖，第十六条规定保护区内包括捕捞在内的十种禁止行为。第十七条规定要对保护区入海排污口进行清理。这些禁止性规定为保护区内的行为明确了法律界限，提供了行为指引，有利于促进当地居民树立依法用海、护海的意识。

　　5、统筹处理保护和民生的关系，为保护区的保护打下坚实的群众基础。根据法律规定，《管理办法》禁止在保护区从事捕捞、海水养殖、畜禽养殖等，但是，保护区沿岸渔民长期从事渔业养殖作业，靠海吃海的思想观念根深蒂固。为妥善处理这一矛盾关系，《管理办法》规定徐闻县人民政府和市有关主管部门应当采取措施，通过技能培训、社会保障、生态补偿、推行参与式社区管理等途径帮助保护区周边居民转变生产生活方式。

　　6、建立公众参与机制，有利于在全社会形成保护海洋生态环境的良好氛围。《管理办法》第四条第二款规定，角尾乡、迈陈镇、西连镇人民政府应当采取措施，鼓励和支持保护区周边的村民委员会、学校教育、引导居民、未成年人遵守有关保护区法律法规和管理制度；鼓励和支持单位、个人开展保护区生态保护公益性活动。第八条规定，对造成保护区环境污染、生态破坏的行为，符合法律规定的机关或者有关组织依法提起环境公益诉讼的，有关主管部门应当依法给予支持。

　　7、有利于全面加强徐闻珊瑚礁保护区的规范化建设。目前，保护区管理机构人员编制少，装备差，经费缺乏，基础设施落后，管护能力不足，客观上制约了保护区的发展。颁布《管理办法》会促使政府加大对保护区的投入，增加人员编制，完善基础设施，也会促使保护区管理机构进一步规范管理，提高管护水平，推动保护区的建设更加规范化。

　　8、实行集中行政执法，有利于提高执法效能和保护水平。根据广东省有关海洋综合执法改革的有关规定，《管理办法》第十八条规定，对在保护区海域范围内发生的违反《管理办法》的六类行为，由海洋综合执法机构依照有关法律法规的规定进行查处。由海洋综合执法机构依法集中行使行政执法职责减少了执法层次和环节，对于破除执法壁垒，提高执法效能和保护水平具有积极意义。